Заключение

Пережитый народами СССР и Европы период с июня 1941 по май 1945 годов справедливо историками и политиками оценивается как предкатастрофический для мировой цивилизации. Действительно, планируемые германским фашизмом цели и их практическое осуществление убедительно свидетельствуют о том, что миру был уготован порядок безжалостного уничтожения «неполноценных» народов, рабства и дегуманизации. Десятки миллионов людей разных национальностей погибли в газовых печах, от голода, бомбардировок, в сражениях. Холокост прошелся по всем народам, и он был бы еще более масштабен, если бы на пути осуществления чудовищных идей не встали советские люди, сомкнув свои плечи, проявив стойкость и мужество, и ценой жизни почти 30-ти млн. своих соотечественников остановили врага, а затем и разгромили его. В этом году благодарное человечество отметило 56-ую годовщину Великой Победы.

Великая Отечественная война 1941–1945 гг. явилась для нашего Отечества периодом величайших военных испытаний. Они касались всех государственных структур и, безусловно, органов правопорядка, прежде всего это относилось к войскам НКВД. В войну они вступили необычной военной организацией. С одной стороны, войска являлись составной частью Вооруженных Сил и должны были выполнять свои конституционные обязанности по защите государства. С другой, как войска Наркомата внутренних дел предназначались для решения разнообразных служебных задач внутри страны, для обеспечения безопасности фронта и тыла.

Специфической особенностью правового положения войск НКВД в то время являлась их жесткая встроенность в систему партийного руководства советским государством, обуславливавшая их подчиненность во многих случаях местным партийным и советским органам. С принятием Президиумом Верховного Совета СССР 22 июня 1941 г. Указа «О военном положении» войска оказались в двойной зависимости: с одной стороны — от военных властей в лице командования и военных советов фронтов и, с другой — от местных партийных и советских органов, особенно в вопросах поддержания общественного порядка, безопасности и военного положения.

Начальный период войны был характерен быстрыми изменениями обстановки на фронтах, потерей во многих случаях централизованного управления ходом боевых действий. Именно в этих условиях правовое регламентирование деятельности войск НКВД в различных сферах их боевого и оперативно-служебного применения было крайне сложным и противоречивым. В одном случае командование Красной Армии, в лице командующих фронтами и армиями, отдавало приказы на закрытие частями войск НКВД боевого участка фронта, а другими своими распоряжениями обязывало прикрыть тыл действующей армии от проникновения вражеской агентуры. Такое раздвоение в правовой регламентации протекало почти весь первый год войны, пока они не были строго и четко нормативно оговорены в специальных положениях и других документах. В этих условиях войска НКВД выполняли свои задачи, руководствуясь различными нормативными документами, в части, их касающейся. Основу их составляли постановления Государственного Комитета Обороны, например, постановление ГКО от 4 января 1942 г. «О возложении задач гарнизонной службы в освобождаемых районах на войска НКВД СССР». Этим документом задачи охраны тыла и поддержания общественного порядка возлагались на подразделения войск НКВД, дислоцировавшихся в этих регионах.

Правительство СССР в лице Совнаркома определяло правовое использование войск НКВД в решении многочисленных внезапно возникших задач. 24 июня 1941 г. своим постановлением «О мерах по борьбе с парашютными десантами противника в прифронтовой полосе» Совнарком СССР обязал НКВД выделить значительное количество командиров пограничных и внутренних войск в создаваемые истребительные батальоны, оказать всяческое содействие в из формировании.

Немаловажную роль в организации деятельности войск имели постановления военных советов направлений и фронтов, в распоряжении которых находились или в интересах которых действовали соединения и части войск НКВД. Этими постановлениями регулировалось использование боевых формирований военной структуры НКВД как в непосредственной обороне или наступлении, так и в тыловом обеспечении порядка и безопасности. Особенно это было характерно для Северо-Западного региона.

С 25 июня 1941 г. по решению Совнаркома Союза ССР войска НКВД выполняли задачу по охране тыла действующей армии, осуществляли борьбу с дезертирством, задерживали неорганизованно отступавших военнослужащих и гражданских лиц в прифронтовой полосе. На войска возлагалась задача охраны железнодорожных коммуникаций. Только постановлений ГКО и приказов НКО за период 1941–1944 гг. было издано более двадцати. В том числе и приказ Верховного Главнокомандующего И. В. Сталина от 3 марта 1942 г. «Об улучшении охраны и мерах наказания за хищения и разбазаривание военного имущества», определявший дополнительные задачи войскам. Постоянной оставалась также и задача охраны важных государственных и военных объектов. В ходе войны войска приняли под охрану еще 250 объектов. Особенно это касалось Ленинграда, где чрезмерно серьезная обстановка фронтового города, огромные трудности обеспечения его продовольствием, а также снабжение фронта горючим и боеприпасами требовали дополнительных усилий войск и проведения конкретных режимных мероприятий.

Другим исключительно специфическим обстоятельством в правовом регулировании деятельности войск НКВД в военных условиях являлись решения местных органов власти. Так Исполком Ленинградского Совета депутатов трудящихся своими постановлениями, например: «Об обеспечении общественного порядка и государственной безопасности» и «О дальнейшем укреплении революционного порядка в Ленинграде и пригородах» (27 июля и 25 августа 1941 г.) нацеливал войска НКВД на решение внезапно возникающих задач непосредственно в районах их действия.

Вышеназванное подтверждает, что войскам НКВД в военные годы и особенно в начальный период войны пришлось руководствоваться значительным обилием законных и подзаконных актов, в то же время не имея достаточно строгой правовой базы для действия в различных чрезвычайных обстоятельствах. Регулированием их служебно-боевой деятельности занимался излишне широкий круг руководящих органов, нередко внося дезорганизующие элементы в их функциональные обязанности, порой мешая выполнению основной задачи — обеспечения безопасности фронта и тыла.

Органы внутренних дел в годы войны были менее подвергнуты перестройке и правовое регулирование их оперативно-служебной деятельностью осуществлялось в основном через НКВД СССР и местную советскую власть в лице исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся. Система управлений была подвергнута некоторой реорганизации: образовывались ряд новых отделов и служб, формировались внештатные подразделения, как, например, истребительные батальоны. Значительно усложнился характер задач. Изучение ведомственных актов НКВД СССР и УНКВД по Ленинграду и другим городам северо-запада, регламентировавших перестройку органов внутренних дел показывает, что они сумели изменить свою деятельность в кратчайший срок, максимально подчинив ее решению задач, возникших в связи с войной, обеспечению общественной безопасности.

В работе органов НКВД определились два основных направления: во-первых, участие подразделений милиции в боевых операциях в составе регулярных частей действующей армии, в партизанских отрядах и истребительных батальонах; во-вторых, осуществление мероприятий по поддержанию общественного порядка, борьба с вражескими лазутчиками и уголовно-преступным элементом.

Война потребовала вычленения из органов НКВД специальных структур, которые бы ведали разведывательной и контрразведывательной деятельностью. Создание особых отделов «Смерш» значительно способствовало выявлению тех, кто пытался проникнуть во фронтовой и глубокий тыл и нанести диверсии на транспортных коммуникациях, линиях связи, военных и оборонных заводах.

Органы разведки НКВД выполняли функции государственной безопасности, действовали на вражеской территории и совместно с партизанскими и диверсионными отрядами делали все, чтобы выявить замыслы врага, раскрыть его планы и предупредить их осуществление. Анализ фактических материалов о деятельности органов внутренних дел в годы войны приводит к выводу, что они сделали исключительно многое для решения задач по обеспечению безопасности фронта и тыла в экстремальных условиях военного времени.

Совместное взаимодействие с войсками НКВД, активом районных партийных организаций позволило оперативно и комплексно решать органам НКВД многие задачи, касающиеся обеспечения порядка и безопасности в городах северо-запада. Однако анализ документов позволяет указать на то, что отсутствие единого нормативно-правового документа усложняло регламентацию деятельности органов внутренних дел, не позволяло им сконцентрировать свои усилия на наиболее главных задачах чрезвычайного периода.

Немаловажная роль в особый период военного времени принадлежала и органам военной юстиции и прокуратуры. Руководствуясь законами, в том числе и чрезвычайными, принятыми непосредственно в годы войны, порой и чрезмерно жестокими, они вели большую работу, как по наказанию виновных, так и профилактическую. В особых условиях всегда проявляются элементы недопонимания отдельными военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов требований, определяющих установленный режим, правила поведения. Это касается, прежде всего, стремления отдельных военнослужащих уклоняться от боевых заданий, вседозволенности при проведении обысков, осмотров, допросов и т. д. Одновременно они стояли на защите законности и порядка при обеспечении безопасности фронта и тыла.

Исследованный опыт позволяет в комплексе проследить деятельность всех структур органов правопорядка в особых условиях военного времени, их взаимодействие по обеспечению безопасности и защите страны. Этот опыт представляет исключительную ценность для современной России. В последнее десятилетие прошли серьезные изменения в системе безопасности и, прежде всего, на северо-западе нашей страны. Распад СССР, приближение НАТО к границе России значительно ослабили позиции стабильности в этом регионе, а сокращение сил сдерживания привело к явной военной угрозе России. В странах НАТО — 60–80 % вооружений — это современные образцы. Российские Вооруженные Силы сегодня имеют только 30 % современных вооружений от их общего количества и если не будет изменена нынешняя тенденция, то к 2005 году современное вооружение составит всего 5–7 %[790].

Исходя из этого, укрепление безопасности в настоящее время является первостепенной задачей всех органов государственной власти Российской Федерации.

К внешним факторам угрозы безопасности России добавляется перманентная внутренняя опасность. В период с 1991 по настоящее время Российскую Федерацию лихорадят «постоянные военные конфликты». Чеченские события 1994–1996 гг. показали исключительно низкую военно-организационную и боевую подготовленность частей и подразделений армии и войск МВД и их несогласованность. В первом Чеченском вооруженном конфликте (1994–1996 гг.) участвовало 18 тысяч военнослужащих внутренних войск. Их потери составили 1070 человек[791]. Боевые действия в Чеченской республике 1999–2000 гг. еще раз подтвердили слабую готовность этих сил к боям в горно-лесистой местности, в городских кварталах, низкую тактику в проведении оперативно-войсковых мероприятий. Все это привело к значительным боевым и санитарным потерям. В целях обеспечения порядка и безопасности на территории Чеченской республики помимо частей и подразделений Российской Армии, войск и органов МВД действуют около 900 подразделений милиции, которые разбросаны по всей линии фронта. Они призваны проводить всю работу по возрождению всех прежних органов российской власти[792]. Одновременно внутренние войска в освобожденных населенных пунктах располагаются гарнизонами и организуют военно-комендантскую службу с определенным чрезвычайным режимом. В своей деятельности они опираются на опыт организации гарнизонной службы войсками НКВД в годы Великой Отечественной войны и значительно расширяют свои функции. Комендант города или участка отвечает за нормализацию обстановки, поддержание правопорядка, разоружение незаконных вооруженных формирований, изъятие оружия у населения и другие вопросы. Он же способствует снабжению его всем необходимым, размещает беженцев в уцелевших зданиях, в подвалах домов и др.

Штат комендатуры от внутренних войск включает целый ряд служб, решающих конкретные вопросы по обеспечению жизнедеятельности и правопорядка. Сюда входят: начальник штаба, заместитель коменданта по работе с личным составом — он же заместитель по работе с местным населением, заместитель коменданта по тылу, заместитель коменданта по технической части, начальники инженерной службы и службы связи, офицеры-операторы, заместитель коменданта по милиции общественной безопасности. В составе комендатуры осуществляют свою деятельность и представители ФСБ, МЧС и др.

Следует отметить, что особенностью комендатур в Чеченской республике является то, что они обладают достаточной военной и материальной силой в отличие от комендатур периода Великой Отечественной войны.

На них также возлагаются задачи по снабжению продуктами питания, водой, электричеством, газом, теплом. Они осуществляют медицинское обслуживание, обеспечение правопорядка и личную безопасность граждан. Как видно перечень этих задач исключительно обширен, однако правовой статус до настоящего времени не определен. Основой их правового регулирования является то, что они действуют исключительно на основании приказов военного командования. Но именно это вызывает целый ряд противоречивых правовых толкований. Распоряжения и приказы военного командования обязательны лишь для военнослужащих, что ставит работников комендатур в сложное положение, когда им приходится решать вопросы с местным населением. Необходим самостоятельный правовой регламент, обеспечивающий регулирование всеми сторонами боевой, оперативно-служебной и хозяйственно-экономической жизни комендатур.

Не рассматривая детально участие органов внутренних дел в разрешении чеченского конфликта, следует отметить, что в этих событиях весомую роль занимают специальные подразделения органов МВД — отряды милиции особого назначения (ОМОН), (СОБР). Они, как правило, взаимодействуют с войсками и выполняют задания командования федеральных войск.

Но отряды специального назначения имеются во всех государственных структурах, на которые возложены задачи борьбы с терроризмом, преступными группами и т. д. Они есть не только в системе правоохранительных органов, но и в различных службах безопасности и налоговой полиции. Естественно, эти специальные подразделения действуют в экстремальных условиях, с большим риском для жизни. Нередко им приходится прибегать к крайне неординарным решениям и нестандартным методам борьбы. Они, как правило, свои задачи выполняют в рамках своей внутриведомственной инструкции или памятки. Однако единого правового положения, регламентирующего действия ОМОН или других специальных подразделений еще не имеется. Специфика их боевого применения должна быть отличной от групп специального назначения воздушно-десантных войск или морской пехоты. К сожалению, подразделения ОМОН в настоящее время используют в военных операциях, а не в полицейских, где совершенно иная тактика и способы действий. Именно в этом направлении должно строиться специальное положение об использовании специальных частей ОМОН.

Большие и ответственные задачи ныне поставлены перед органами МВД Российской Федерации. Они вытекают из ряда нормативных документов — Законов Российской Федерации «О безопасности», «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О безопасности дорожного движения» и др. Все они в той или иной степени определяют функции Министерства внутренних дел РФ по обеспечению безопасности граждан и должностных лиц от различных преступных посягательств на жизнь. Главной из задач органов внутренних дел является борьба с организованной преступностью. Исходя из того, что на ближайшие года остается угроза терроризма и диверсии со стороны чеченских террористов, органам МВД и ФСБ предстоит серьезная и кропотливая работа не только по обеспечению надежной охраны всех важных объектов, но и воспитанию бдительности и решительности всего населения России. В этих целях должна быть усилена оперативно-розыскная деятельность и постоянная информированность граждан, их мобилизация на борьбу с террористами. И здесь опыт прямого обращения высших должностных лиц к населению, формирование бригад содействия в помощь органам правопорядка периода Великой Отечественной войны может положительно способствовать безопасности во всех ее направлениях. Естественно, сложившееся в Российской Федерации чрезвычайное положение (хотя и не объявленное законом), вызванное террористическими действиями незаконных формирований на территории Чеченской республики, а также обострение криминогенной ситуации в городах, предъявляет повышенные требования к органам юстиции, суда и прокуратуры. Это касается как гражданских, так и военных правоохранительных органов. Учитывая особенность боевой и служебной деятельности внутренних войск, в округах созданы военная прокуратура и отделы правовой работы.

В ближайшей перспективе состояние социально-экономической и политической обстановки в России не стабилизируется, сохранятся и даже усилятся криминогенные процессы и национально-этнические конфликты — состояние внутренней безопасности останется крайне напряженным и будет представлять серьезную угрозу для страны. В этих условиях возрастает роль и значение внутренних войск МВД России. В сентябре 1998 года Президент России издал Указ «О некоторых мерах по реформированию внутренних войск МВД Российской Федерации» в соответствии с которым произошло переориентирование служебно-боевой деятельности соединений и частей. Определяющим является оперативно-боевая деятельность войск, т. е. готовность к решению задач по предупреждению и пресечению вооруженных конфликтов и выполнение задач по охране общественного порядка[793].

Новые функции, новые задачи, их чрезвычайная важность на современном этапе обязательно востребуют опыт войск и органов внутренних дел, государственной безопасности, юстиции, суда и прокуратуры по охране фронта и тыла в годы Великой Отечественной войны. Одновременно нельзя не учитывать и сложившееся положение с кадровым составом в войсках и органах МВД. Разрыв, проявившийся между уровнем материальной обеспеченности, степенью социально-правовой защищенности и значительно возросшими нагрузками наличный состав, вызванными ростом преступности и вооруженными конфликтами на территории страны, привел к ощутимому размыванию профессионального кадрового ядра, снижению престижа службы, оттоку наиболее квалифицированных кадров. С 1992 года по 1998 год по различным причинам из войск было уволено 18 тысяч человек. С 1991 по 1998 год из органов внутренних дел ушли по разным мотивам 1 млн. 600 тыс. сотрудников.

Очевидным стал отрицательный баланс между прибывшими на комплектование войск и органов офицеров и начсостава и убывшей этой категории по различным причинам. Реализовать кадровую политику в ближайшее время придется в крайне сложных условиях, организационно-штатные мероприятия будут проводиться с большими затруднениями и здесь важен опыт прошедшей войны, когда штатный недокомплект был связан не только с боевыми, санитарными потерями, возросшим объемом задач, но и со значительным и неоднократным изъятием личного состава из войск и органов и направлением его на формирование соединений и частей действующей армии.

Комплексное исследование деятельности войск и органов, других структур правоохранительной системы, участвующих в обеспечении безопасности фронта и тыла, важнейших оборонных объектов и коммуникаций, охраны общественного порядка в Северо-Западном регионе в годы Великой Отечественной войны позволяет сформулировать следующие выводы и предложения по совершенствованию своей деятельности на современном этапе.

1. Рассматриваемая проблема показала, что во время Великой Отечественной войны в числе основных задач, вставших перед всеми советскими правоохранительными органами, основной являлась обеспечение безопасности фронта и тыла. Жестко организованной военной структурой для осуществления этих функций были войска НКВД. Их деятельность (охрана тыла фронта, важных предприятий промышленности и железнодорожных объектов, гарнизонная служба на освобожденной от врага территории, борьба с дезертирством и бандитизмом и другие) имела общегосударственное значение и была направлена на поддержание режима военного положения. Эта задача и в настоящее время остается актуальной и непреложной.

2. Особенностью первых военных лет являлось то, что войска охраны тыла действующей армии, как и другие военные формирования НКВД, армейским командованием в силу Указа Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» использовались не по своему прямому назначению — обеспечению безопасности, а в боевых порядках Красной Армии, что отрицательно сказывалось на качественном состоянии служебно-боевой деятельности и выполнении служебно-боевых задач. Это характерно было и для антитеррористической операции, проводимой в Чеченской республике. Поэтому боевое и служебно-оперативное использование войск МВД в чрезвычайных условиях настоятельно требует наличия нормативной базы, обеспечивающей правомерные действия частей и подразделений. Целесообразно принять федеральные законы «О применении внутренних войск и спецподразделений МВД в вооруженных конфликтах», определить конкретный круг субъектов, правомочных принимать решения о боевом и служебном использовании войск в различных нештатных ситуациях.

3. В современной сложной международной военно-политической обстановке остро встает проблема обеспечения безопасности границ. Особенно это касается Северо-Западного региона. Он приобрел военно-стратегическое значение. Основная функция охраны Государственной границы принадлежит пограничным войскам. Однако в связи с принятием 1 апреля 1993 года Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» на внутренние войска МВД возложена ранее не предусмотренная в законодательстве задача (Ч. 3. Ст. 5.) «…обеспечить участие… в охране Государственной границы в случаях и порядке, предусмотренных настоящим законом»[794]. Данное положение нуждается в правовой конкретизации тех аспектов, которые касаются роли и места внутренних войск в охране государственной границы.

4. В последние годы войска и органы МВД во взаимодействии с другими силовыми структурами неоднократно привлекались к выполнению служебно-боевых задач в «горячих точках» страны. При этом выявляются разногласия как в организации руководства войсками, так и в вопросах взаимодействия частей внутренних войск, милиции и армии. Исходя из основных положений Военной доктрины Российской Федерации «отдельные формирования Вооруженных Сил могут привлекаться для содействия органам внутренних дел и внутренним войскам МВД для локализации и блокирования районов конфликтов, пресечения вооруженных столкновений, разделения противоборствующих сторон и защиты стратегически важных объектов». Несмотря на это, до настоящего времени не определен порядок общего руководства всеми силами в районах вооруженных конфликтов. Опыт Великой Отечественной войны подчеркивает важность наличия координирующего центра. Ими являлись военные советы фронтов и армий и Управления войск по охране тыла действующей армии. Изучение этого опыта позволит выработать механизм согласования и координации всех силовых структур и создания временного штаба.

5. Одной из задач повышения эффективности действий войск и органов НКВД в годы Великой Отечественной войны являлась хорошо продуманная и организованная система агентурно-разведывательных мероприятий. Она позволяла выявить укрепленные позиции врага, неприкрытые стыки на флангах с целью проникнуть и его тыл и совершить разведывательные операции, предупредить проникновение в тыл действующей армии диверсантов и агентов абвера и этим обезопасить фронт и тыл. Этот опыт должен быть изучен и проанализирован с тем, чтобы своевременно пресекать попытки террористических и уголовно-бандитствующих группировок, обеспечить безопасность и порядок в городах и населенных пунктах и тем более в зонах локальной напряженности.

6. Особенности боевого и служебно-оперативного использования войск и органов МВД РФ в чрезвычайных обстоятельствах настоятельно требуют формирования своей нормативно-правовой базы, рассматривающей все вопросы, касающиеся особого режима и правомерных действий частей, подразделений и войсковых нарядов. Опыт правового регулирования военными и местными властями правоохранительной деятельности войск и органов НКВД в годы войны, позволяет в настоящее время продумать систему обеспечения структур ГУВД субъектов РФ необходимым пакетом нормативно-правовых актов, регламентирующих выполнение ими своих задач.

7. Разрабатывая концепцию развития войск и органов внутренних дел на период до 2005 года следует внести в организационно-штатное расписание те войсковые и оперативно-следственные структуры, которые будут обеспечивать национальную и региональную безопасность в районах страны с неблагополучной криминогенной обстановкой, определить их нормативно-правовой статус. Введение гарнизонной службы и учреждение войсковых комендатур на территории Российской Федерации в связи с региональными конфликтами и чрезвычайными обстоятельствами требует централизованного управления ими и разработки соответствующих нормативно-правовых документов, позволяющих регламентировать их деятельность на законных основаниях.

8. Через систему законов о правоохранительных органах и внутренних войсках МВД РФ поднять их правовой статус, определить конкретный круг субъектов, правомочных принимать решения о боевом и оперативно-служебном использовании их в различных нештатных ситуациях; продолжить систематизацию военных нормативно-правовых актов, добиваясь усиления всех сторон военного законодательства.

9. Широкое привлечение внутренних войск к массовым мероприятиям по обеспечению общественного порядка и безопасности вызывает потребность повышения правовой культуры личного состава, глубокого и твердого знания соответствующих нормативно-правовых актов.

Примечания:

7

Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 8 июля.

79

Краснознаменный Северо-Западный пограничный округ. Л., 1973. С. 155.

790

Военная реформа: Вооруженные Силы Российской Федерации. М., 1998. С. 37.

791

Карпов Б. В., Смирнов О. О. Внутренние войска: Кавказский крест. М., 1997. С. 284–299.

792

Санкт-Петербургские ведомости. 2000, 26 янв.; 1 фев.

793

Маслов П. Новый облик войск правопорядка. // На боевом посту. 1999. № 3. С. 2.

794

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594.